地方債往何處走？
地方債往何處走？
來(lái)源：中國經(jīng)濟信息雜志 文/張樂(lè )
為了加快地方政府債券的發(fā)行使用進(jìn)度，保障重點(diǎn)項目的資金需求，使財政政策更為積極，2018年12月底召開(kāi)的第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第七次會(huì )議決定：在2019年3月份全國人民代表大會(huì )批準當年地方政府債務(wù)限額之前，授權國務(wù)院提前下達2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專(zhuān)項債務(wù)限額8100億元，合計13900億元；授權國務(wù)院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務(wù)限額的60%以?xún)?，提前下達下一年度新增地方政府債務(wù)限額（包括一般債務(wù)限額和專(zhuān)項債務(wù)限額）。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。
增加專(zhuān)項債規模
據中誠信國際年度報告，2018年地方債共發(fā)行41651.68億元，其中專(zhuān)項債19463.11億元，一般債22188.56億元；新增地方債21706.94億元，置換和再融資債券19944.73億元。2018年上半年新增專(zhuān)項債規模僅為412.22億元，下半年發(fā)行13115.10億元。
中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院財政研究室副主任何代欣在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，2018年地方政府債券的發(fā)行規模和進(jìn)度較往年都有大幅度的增長(cháng)，這說(shuō)明地方政府債務(wù)的發(fā)行機制正在逐步建立，且建成的速度在加快。2019年提前下發(fā)部分地方債新增發(fā)行限額，一方面是因為地方政府債務(wù)需求在增加，另一方面是為建立一個(gè)通暢、勻速的地方政府債務(wù)發(fā)行機制所做的努力。
上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(cháng)鄭春榮教授在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“國務(wù)院提前下達部分地方政府新增債務(wù)限額，有利于地方政府可以更早融資，推進(jìn)基礎設施項目建設；以往1月和2月都不發(fā)債，把債券集中在年中發(fā)行，現在提前下達限額，有利于債券發(fā)行更加平穩?！?/p>
何代欣認為，2019年地方政府一般債和專(zhuān)項債的發(fā)行在規模上可能還要擴大。無(wú)論是從基層政策還是從化解地方政府債務(wù)風(fēng)險考慮，短時(shí)間內以一定的規模換取一定的時(shí)間空間是需要的。
2018年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議要求，2019年實(shí)施積極的財政政策，要較大幅度增加地方政府專(zhuān)項債券規模，支持重大在建項目建設和補短板，更好發(fā)揮專(zhuān)項債對穩投資、促消費的重要作用。
時(shí)間進(jìn)度方面，2019年1月9日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，對已經(jīng)全國人大授權提前下達的1.39萬(wàn)億元地方債要盡快啟動(dòng)發(fā)行。抓緊確定全年專(zhuān)項債分配方案，力爭9月底前基本發(fā)行完畢。更好發(fā)揮專(zhuān)項債對當前穩投資促消費的重要作用。
資金投向方面，2019年1月10日，財政部部長(cháng)劉昆表示，在加強地方債發(fā)行管理方面，要妥善安排資金投向，要求各地將提前下達的2019年部分新增地方政府債券資金，依法用于公益性資本支出，重點(diǎn)支持國家重大戰略，落實(shí)易地扶貧搬遷、貧困地區特別是“三區三州”等深度貧困地區基礎設施、污染防治、棚戶(hù)區改造等黨中央、國務(wù)院重大決策部署，推進(jìn)重大鐵路項目、高速公路、重大水利工程、鄉村振興、生態(tài)環(huán)保、城鎮基礎設施、農村基礎設施等方面公益性基礎設施建設。
在國務(wù)院提前下達部分地方政府新增債務(wù)限額后，2019年1月14日，新疆維吾爾自治區財政廳發(fā)布“2019年新疆維吾爾自治區政府一般債券（一期）信息披露文件”，擬發(fā)行10年期100億元的新增一般債券，募集資金主要用于脫貧攻堅、公共安全、農林水利、市政建設等重大項目建設支出。1月15日，河南省財政廳發(fā)布了相關(guān)信息披露文件，擬發(fā)行3年期165億元的新增一般債券，主要用于學(xué)校、交通、環(huán)保扶貧等公益性建設項目，3年期9.4億元、5年期113.34億元土地儲備專(zhuān)項債券，5年期139億元棚改專(zhuān)項債券和3年期2.11億元、5年期11.39億元區域醫療專(zhuān)項債券。繼新疆和河南，其他地方也在為發(fā)行地方政府債做準備。
相關(guān)專(zhuān)家告訴記者，在經(jīng)濟下行期，鼓勵地方政府發(fā)債能更好發(fā)揮積極的財政政策作用，穩定經(jīng)濟增長(cháng)。同時(shí)，地方政府發(fā)行債券要結合各個(gè)地方的實(shí)際情況，從實(shí)際需求出發(fā)，將發(fā)債募集到的資金用于真正有需求、有效率的項目。
嚴控隱性債務(wù)風(fēng)險
《預算法》規定，地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券形式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。在地方政府專(zhuān)項債規模加大的同時(shí)，規范專(zhuān)項債管理、落實(shí)償還責任、嚴控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險也顯得尤為重要。
2018年財政部通報多起地方政府違法違規舉債擔保問(wèn)責案例，涉及違法違規舉債手段包括以公益性資產(chǎn)作為租賃物融資，為信托產(chǎn)品出具擔保承諾函，借地方政府融資平臺公司、政府購買(mǎi)服務(wù)名義、建設-移交（BT）模式舉債，融資租賃公司、信托公司、銀行等金融機構則違法違規提供融資支持。相關(guān)地方政府及時(shí)問(wèn)責違法違規舉債擔保行為，對嚴格規范政府舉債行為、防范地方債務(wù)風(fēng)險具有積極意義。
2018年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確，打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰，要堅持結構性去杠桿的基本思路，防范金融市場(chǎng)異常波動(dòng)和共振，穩妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險。做到堅定、可控、有序、適度。
2019年1月15日，國新辦舉行落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神新聞發(fā)布會(huì )，財政部部長(cháng)助理許宏才表示，要在發(fā)揮政府規范舉債積極作用的同時(shí)，進(jìn)一步規范債務(wù)管理，嚴格控制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，前門(mén)開(kāi)大了，堵后門(mén)要更嚴。一是嚴格落實(shí)地方政府債務(wù)限額管理和預算管理，強化法定預算約束，主動(dòng)接受人大和社會(huì )監督。二是嚴禁地方政府違法違規或變相舉債，強化監督問(wèn)責，完善政績(jì)考核體系，做到終身問(wèn)責，倒查責任。三是完善專(zhuān)項債務(wù)限額規模全額管理，規范專(zhuān)項債券發(fā)行使用，落實(shí)償還責任，健全專(zhuān)項債券風(fēng)險防控機制。四是督促地方落實(shí)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)要求，穩步推進(jìn)地方政府債務(wù)“陽(yáng)光化”。
何代欣認為，2019年嚴控地方政府隱性債務(wù)的工作會(huì )繼續加強，繼續深化中央經(jīng)濟工作會(huì )議所講的“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的戰略部署，把地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險控制到最低?！耙鉀Q地方政府隱形債務(wù)，短期是要舒緩現有的債務(wù)負擔給地方政府運行帶來(lái)的壓力，這可以通過(guò)債務(wù)的發(fā)行和置換來(lái)解決。長(cháng)期是要解決體制上的一些問(wèn)題，如財政事權與支出責任劃分的問(wèn)題，這些問(wèn)題可能會(huì )在今年得到進(jìn)一步的推進(jìn)。
完善運行機制
地方債市場(chǎng)存在交易占比過(guò)低、持有機構單一、債券評級結果不能真實(shí)反映地方政府間的信用差別等問(wèn)題。對此，一些地方債發(fā)行和監管政策在不斷推出實(shí)施時(shí)，也突出了完善地方債的運行機制這一主題。
2018年3月《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》首次提出完善地方政府債券本金償還機制，提出在按照市場(chǎng)化原則和保障債權人合法權益的前提下，通過(guò)建立健全“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責”的資金績(jì)效管理機制以及允許地方政府債券約定到期償還、提前償還、分年償還等做法，避免償債資金閑置，防范資金挪用，提高資金使用效率。
2018年5月8日，財政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》，延續規范地方債務(wù)管理、開(kāi)好“前門(mén)”、提升地方債市場(chǎng)化水平的總體思路，進(jìn)一步要求地方財政部門(mén)不得在地方政府債券發(fā)行中通過(guò)“指導投標、商定利率”等方式干預地方政府債券發(fā)行定價(jià)，要求合理設置地方政府債券期限結構并完善地方政府債券信用評級和信息披露機制等。
2018年8月14日，財政部國庫司發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》，又強調從債券發(fā)行程序、債券信息披露流程、專(zhuān)項債券資金撥付使用速度等方面上進(jìn)一步提升地方專(zhuān)項債券發(fā)行市場(chǎng)化水平。
2018年11月15日，央行、財政部和銀保監會(huì )聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國銀行間債券市場(chǎng)開(kāi)展地方政府債券柜臺業(yè)務(wù)的通知》，允許居民通過(guò)銀行柜臺購買(mǎi)地方政府債券。地方政府債成為繼記賬式國債、政策性銀行債券和國家開(kāi)發(fā)銀行債券后，央行放開(kāi)的可開(kāi)展銀行間債券市場(chǎng)柜臺業(yè)務(wù)的又一品種?！锻ㄖ饭膭畹胤秸畟瘍?yōu)先面向當地投資者發(fā)售和交易，也有利于進(jìn)一步強化投資人監督，健全市場(chǎng)約束機制。
2018年12月29日，財政部對外發(fā)布《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》的通知，要求從2019年1月1日起，地方政府按照“誰(shuí)制作、誰(shuí)負責、誰(shuí)公開(kāi)”等原則做好地方債信息公開(kāi)工作，進(jìn)一步明確地方政府債務(wù)預決算、債券發(fā)行安排、新增債券發(fā)行、再融資債券發(fā)行、債券存續期、違法違規情形、債券重大事項、債券資金調整用途等信息公開(kāi)的要求，加強地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化、規范化，為2019年地方債提前發(fā)行做好準備工作。
將往何處走
鄭春榮告訴記者，地方債的交易量較小主要與其持有者結構有關(guān)，截至2018年12月底，商業(yè)銀行持有的地方政府債券比重高達86.64%，其中大部分又由全國性商業(yè)銀行持有。由于商業(yè)銀行的資金成本較低，投資渠道不多，偏好投資有免稅待遇且投資風(fēng)險極小的地方政府債券，因此往往持有到期，交易意愿不強。
“目前地方政府債券的持有者結構過(guò)于集中的問(wèn)題，在很大程度是由于債券置換造成的，導致商業(yè)銀行和政策性銀行的持有較高。隨著(zhù)市場(chǎng)化發(fā)債的推進(jìn)以及置換債券的到期，這種過(guò)于集中的持有者結構將會(huì )有所緩解?！编嵈簶s進(jìn)一步表示，“我認為應該提高地方政府債券的單筆發(fā)行量。目前地方政府債券的發(fā)行次數較多，但每次發(fā)行數量不大，券種數量過(guò)多，可以適當歸并一下?！?/p>
何代欣認為，地方政府債務(wù)要真正建立起自己的一套市場(chǎng)化機制，無(wú)論是價(jià)格機制還是數量機制，都需要來(lái)自多方的支持，還有大量的準備工作要做，如地方政府債務(wù)的信用評級。地方本級財政、政府的信用評級，以及上級財政、政府的擔保評級都需要納入其中，不僅需要市場(chǎng)化機構進(jìn)行公開(kāi)、公正的評價(jià)，更重要的是需要公開(kāi)透明的政府財務(wù)信息供市場(chǎng)參考和選擇。
鄭春榮表示，債券市場(chǎng)的定價(jià)機制已初步顯現。一方面，從債券發(fā)行利率來(lái)看，針對特定項目自求平衡的專(zhuān)項債券要略高于同期發(fā)行的普通專(zhuān)項債券，反映了償債責任對發(fā)行利率存在影響。而另一方面，債券發(fā)行利率還未能完全反映債券的風(fēng)險差異，例如，土地儲備專(zhuān)項債券、棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債等均為項目自求平衡的專(zhuān)項債券，但債券保障倍數對債券發(fā)行利率的影響尚不明顯，利率差異不大，反映了債券市場(chǎng)投資者對項目自身的風(fēng)險程度還不夠重視。
銀河證券首席經(jīng)濟學(xué)家劉鋒在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，除了要推動(dòng)建立地方政府債券的市場(chǎng)化發(fā)行制度和信用評級體系、完善市場(chǎng)化定價(jià)和信用風(fēng)險管理機制，還要多方面提升地方債市場(chǎng)流動(dòng)性：可通過(guò)地方政府債券稅收優(yōu)惠政策吸引長(cháng)期資金諸如社會(huì )保險基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險資金等；可調整風(fēng)險資本權重來(lái)緩解商業(yè)銀行持有地方債的流動(dòng)性壓力；可開(kāi)發(fā)如地方債ETF等金融產(chǎn)品和其它金融創(chuàng )新工具，提高資本市場(chǎng)的效率和價(jià)格發(fā)現功能。