我國基本養老保險制度的基本情況和主要問(wèn)題
目前，我國養老保險分為城鎮職工養老保險和農村養老保險。城鎮職工養老保險又由企業(yè)養老保險和機關(guān)事業(yè)單位退休制度構成。
一、關(guān)于企業(yè)職工基本養老保險制度
20世紀80年代實(shí)行養老保險社會(huì )統籌試點(diǎn)開(kāi)始進(jìn)行改革探索，90年代改革全面展開(kāi)并不斷深化，建立了由國家、企業(yè)和個(gè)人共同負擔的基金籌集模式，確定了社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本模式，統一了企業(yè)職工基本養老保險制度。2005年，在總結東北三省開(kāi)展完善城鎮社會(huì )保障體系試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，國務(wù)院制定了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》（國發(fā)38號文件），進(jìn)一步完善企業(yè)職工養老保險制度，建立多層次養老保險體系，努力實(shí)現養老保險制度的可持續發(fā)展。
（一）主要制度
（1）基本模式：社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合。社會(huì )統籌部分采取現收現付模式，均衡單位負擔；個(gè)人賬戶(hù)部分采取積累模式，體現個(gè)人責任，全部由個(gè)人繳費形成。
（2）覆蓋范圍：城鎮各類(lèi)企業(yè)及其職工，企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員，以及企業(yè)招用的農民工。
（3）基金籌集：養老保險基金主要由企業(yè)和職工繳費形成，企業(yè)繳費比例一般不超過(guò)企業(yè)工資總額的20%，個(gè)人繳費比例為8%，由用人單位代扣代繳。財政每年對中西部地區和老工業(yè)基地給予養老保險資金補助。2007年中央財政給予養老保險資金補助873億元、地方財政補助260億元（主要用于轉制轉軌成本和歷史清欠）。
城鎮個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員參加基本養老保險的繳費標準為當地上年度在崗職工平均工資的20%，其中8%記入個(gè)人賬戶(hù)。
（4）基本養老金待遇：1997年國發(fā)26號文件實(shí)施后參加工作、繳費年限累計滿(mǎn)15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養老金?；攫B老金由基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金兩部分構成?；A養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿(mǎn)1年發(fā)給1%；個(gè)人賬戶(hù)養老金月標準為個(gè)人賬戶(hù)儲存額除以計發(fā)月數，計發(fā)月數根據職工退休時(shí)城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。如55歲退休的計發(fā)月數為170，60歲退休的計發(fā)月數為139。個(gè)人繳費年限累計不滿(mǎn)15年的，退休后不享受基礎養老金待遇，其個(gè)人賬戶(hù)儲存額一次支付給本人。
由于1997年前沒(méi)有建立個(gè)人賬戶(hù)，國發(fā)[1997]26號文件實(shí)施前參加工作，國發(fā)[2005]38號文件實(shí)施后退休且繳費年限累計滿(mǎn)１５年的人員，在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的基礎上，再發(fā)給過(guò)渡性養老金，以補充個(gè)人賬戶(hù)養老金。
（5）領(lǐng)取資格：一是達到退休年齡，男60歲，女干部55歲，女工人50歲。二是繳費年限累計達到15年。達到退休年齡但繳費年限累計不滿(mǎn)15年的，不發(fā)給基礎養老金，個(gè)人賬戶(hù)儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關(guān)系。
（6）待遇調整：根據職工工資和物價(jià)變動(dòng)等情況，適時(shí)調整企業(yè)退休人員基本養老金水平，調整幅度為企業(yè)在崗職工平均工資年增長(cháng)率的一定比例。2004年調整比例是60%，2006年是80%，2007年是100%。
（7）統籌層次：從長(cháng)遠看，基本養老保險應當實(shí)行全國統籌，但是，在目前的財稅體制下，中央和地方“分灶吃飯”，養老保險基金跨省調劑困難，實(shí)行全國統籌難度比較大。因此，統籌層次比較低，2007年底，全國共有17個(gè)省市實(shí)現了省級統籌，能夠在全省統一調度使用養老保險基金，其他地方仍在實(shí)行縣市級統籌。統籌層次不高，難以發(fā)揮社會(huì )保險的互濟和調劑功能，不利于提高管理水平，在一定程度上影響了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。由于養老保險統籌層次低，而且轉移接續困難，影響了勞動(dòng)者參保的積極性，有的地方允許退還外來(lái)務(wù)工人員所繳的個(gè)人賬戶(hù)部分養老基金，形成“退保潮”，使養老保險制度名存實(shí)亡。
（二）實(shí)施的情況
按照中央兩個(gè)確保的要求，以確保企業(yè)離退休人員基本養老金按時(shí)足額發(fā)放為重點(diǎn)，加強擴面征繳工作力度，2004年以來(lái)基本養老金做到按時(shí)足額發(fā)放，沒(méi)有發(fā)生當期拖欠，對維護社會(huì )和諧穩定發(fā)揮了重要作用。
（1）覆蓋范圍不斷擴大。2001—2007年年均增長(cháng)率超過(guò)5%。2007年底，參保人數超過(guò)2億人，其中在職職工15156萬(wàn)人，離退休人員4951萬(wàn)。目前的負擔系數約為3:1。
（2）基金支撐能力不斷提高。2001—2007年基金收支規模保持高速增長(cháng)，基金收入年均增長(cháng)率達到20%，基金支出增長(cháng)率16.6%，收入增長(cháng)率連續高于支出增長(cháng)率。2007年，基本養老保險基金收入7818億元，其中征繳收入6425億元，中央財政補助873億元；支出6105億元；累計結余7199億元（含做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的積累部分）。
（3）做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)工作逐步推開(kāi)。1997年開(kāi)始建立養老金個(gè)人賬戶(hù)后，由于統籌部分的養老基金不足以支付當期應當發(fā)放的養老金，因此，個(gè)人賬戶(hù)的養老基金與統籌部分的養老基金都用于發(fā)放當期的養老金，實(shí)行現收現付，個(gè)人賬記是空賬，沒(méi)有積累。為了應對未來(lái)人口老齡化的壓力，國務(wù)院決定做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)現個(gè)人賬戶(hù)養老基金的積累。繼2000年在遼寧、2004年在吉林、黑龍江試點(diǎn)之后，2006年國務(wù)院決定將做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)擴大到上海、天津、山西等8省市，2007年江蘇、浙江兩省也提出了擴大做實(shí)試點(diǎn)的方案（已報國務(wù)院，待批準）。目前這些地方的個(gè)人賬戶(hù)并不是完全做實(shí)，做實(shí)的比例從3%到8%不等，如吉林做實(shí)比例是6%，遼寧和黑龍江是8%，做到完全做實(shí)。到2007年底做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)基金累計800多億元。
（4）退休人員得到社會(huì )化管理服務(wù)?；緦?shí)現養老金社會(huì )化發(fā)放，2006年底超過(guò)68%的企業(yè)退休人員已納入社區管理服務(wù)。
二、關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位退休養老制度
目前，國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員實(shí)行與企業(yè)不同的退休養老制度。制度框架是：養老保險費用由國家或單位負擔，個(gè)人不繳費；資金實(shí)行現收現付，單位之間互不調劑；養老金標準以本人工資為基數，按工齡長(cháng)短計發(fā)。其中，國家機關(guān)公務(wù)員退休后基礎工資和工齡工資全額發(fā)給，職務(wù)工資和級別工資按比例發(fā)給；事業(yè)單位工作人員退休后按基礎工資和崗位工資兩項之和的一定比例發(fā)給，具體比例見(jiàn)下表。
|
機關(guān)工作人員 （按職務(wù)工資和級別工資） |
事業(yè)單位工作人員 （按基礎工資和崗位工資） |
||
|
工齡 |
待遇比例 |
工齡 |
待遇比例 |
|
不滿(mǎn)10年 |
40% |
不滿(mǎn)10年 |
50% |
|
10 –20年 |
60% |
10 –20年 |
70% |
|
20 –30年 |
75% |
20 –30年 |
80% |
|
30 –35年 |
82% |
30 –35年 |
85% |
|
35年以上 |
90% |
35年以上 |
90% |
現行機關(guān)事業(yè)單位退休制度，對保障退休人員生活，維護社會(huì )穩定，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，也暴露出許多問(wèn)題，一是機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實(shí)行不同的制度，待遇計發(fā)辦法和調整機制不同，資金渠道不同，近年來(lái)，待遇差距問(wèn)題越來(lái)越突出，到2006年底，全國平均水平機關(guān)事業(yè)單位退休人員高出企業(yè)2倍多，隨著(zhù)津補貼改革的到位，待遇差距還將進(jìn)一步擴大，企業(yè)具有高級職稱(chēng)的退休人員趕不上機關(guān)事業(yè)單位普通工人的退休金，社會(huì )反應強烈，不利于社會(huì )穩定。二是機關(guān)事業(yè)單位職工不繳費，待遇水平高，企業(yè)職工繳費，待遇水平低，不利于事業(yè)單位自身改革和吸引人才到企業(yè)工作，影響到人員流動(dòng)。三是一些自收自支事業(yè)單位由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，其退休人員養老金不能保證正常發(fā)放，產(chǎn)生拖欠。
自上世紀90年代初開(kāi)始，一些地區開(kāi)展了機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)地區實(shí)行單位和個(gè)人共同繳費，有的還建立了個(gè)人賬戶(hù)。到2006年底，全國共有參保人員1910萬(wàn)人，其中，工作人員1513萬(wàn)人，離退休人員397萬(wàn)人。從試點(diǎn)情況看，由于待遇與繳費不掛鉤，計發(fā)辦法沒(méi)有改變，仍按機關(guān)事業(yè)單位的辦法計發(fā)待遇，導致退休審批、基金管理與待遇計發(fā)責權分離等新問(wèn)題。近年來(lái)，為配合事業(yè)單位總體改革的進(jìn)程，由中央編辦牽頭，勞動(dòng)保障部、人事部、財政部對事業(yè)單位養老保險制度改革問(wèn)題進(jìn)行了反復研究，提出了事業(yè)單位養老保險制度改革的基本思路：一是機事企分開(kāi)。由于各地區各部門(mén)對機關(guān)養老保險制度改革的認識尚不一致，需要進(jìn)一步研究論證。對事業(yè)單位改革已基本取得一致意見(jiàn)，可以先行改革。二是與事業(yè)單位分類(lèi)改革配套進(jìn)行?，F有承擔行政職能的事業(yè)單位執行機關(guān)公務(wù)員的養老保險制度，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位執行企業(yè)的養老保險制度，分類(lèi)改革后保留的事業(yè)單位單獨制定事業(yè)單位的養老保險制度。三是離退休分開(kāi)。事業(yè)單位離休人員維持現有的經(jīng)費保障機制和管理體制；退休人員納入新建立的事業(yè)單位養老保險制度。四是老中新分開(kāi)。老人老辦法，新人新辦法，中人逐步過(guò)渡，保持待遇水平平穩銜接。五是統籌考慮機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養老金待遇水平，并適時(shí)調整。就事業(yè)單位養老保險制度方案而言，主要是實(shí)行單位和個(gè)人繳費制度，繳費水平、基本養老金計發(fā)辦法與企業(yè)制度完全一致，基金單獨管理，個(gè)人賬戶(hù)逐步做實(shí)。對新老計發(fā)辦法差額部分，由單獨建立的職業(yè)年金來(lái)彌補，保證新退休人員待遇水平不降低。近期，四部門(mén)將正式向國務(wù)院常務(wù)會(huì )議提交改革方案，待討論通過(guò)后在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開(kāi)展試點(diǎn)。
三、關(guān)于農村養老保險制度
目前，農村養老保險制度還處于探索階段。一些有條件的地方開(kāi)始嘗試開(kāi)展農村養老保險，養老基金的籌集由地方政府、集體經(jīng)濟組織和個(gè)人各分擔一部分，有的地方按照城鎮職工養老保險的模式分別建立統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)，有的地方只建個(gè)人賬戶(hù)。
四、企業(yè)年金
企業(yè)年金是補充養老保險。我國從1991年開(kāi)始建立企業(yè)補充養老保險制度，2000年，國務(wù)院決定將企業(yè)補充養老保險更名為企業(yè)年金，實(shí)行市場(chǎng)化管理運營(yíng)。2004年以來(lái)，勞動(dòng)保障部制定頒布了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理機構資格認定暫行辦法》，會(huì )同銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )制定頒布了《企業(yè)年金基金管理試行辦法》。國務(wù)院決定和三個(gè)部頒規章頒布實(shí)施，確立了企業(yè)年金制度的基本框架。這一制度體系，體現了國家政策支持、企業(yè)自主建立、市場(chǎng)管理運營(yíng)、政府加強監管的原則。
《企業(yè)年金試行辦法》對如何建立企業(yè)年金作了規定，主要原則和內容有六個(gè)方面：一是規定了建立企業(yè)年金的條件。企業(yè)要實(shí)行年金制度，必須首先參加基本養老保險，按規定履行繳費義務(wù)。同時(shí)，要具備相應的經(jīng)濟條件，民主管理基礎比較好。二是確定了制度模式。企業(yè)年金采取個(gè)人賬戶(hù)管理的方式，參保人員將來(lái)的待遇高低，取決于繳費多少和投資運營(yíng)收益。三是界定了適用范圍。建立企業(yè)年金的企業(yè)，所有試用期滿(mǎn)的職工都應當享有。當然，具體到每個(gè)人享有的標準，可以按照貢獻大小、資歷長(cháng)短等因素，適當有所差別，體現激勵作用。四是明確了費用來(lái)源。企業(yè)年金由企業(yè)和職工個(gè)人共同繳費，單位和個(gè)人的繳費比例可以有所不同，但不能只由一方繳費。企業(yè)繳費不超過(guò)本企業(yè)上年職工工資總額的1/12；職工個(gè)人繳費不超過(guò)本人上年工資總額的1/12；企業(yè)繳費在工資總額4%以?xún)鹊牟糠挚蓮某杀局辛兄?。五是規定了待遇領(lǐng)取方式。年金待遇可在退休后根據本人實(shí)際情況，選擇一次性領(lǐng)取，或者定期領(lǐng)取。六是明確了建立企業(yè)年金的程序。建立企業(yè)年金，必須充分發(fā)揚民主，經(jīng)過(guò)廣泛的集體協(xié)商，反映廣大職工的意愿；必須制定企業(yè)年金方案，對資金籌集和基金管理方式、享受年金待遇的條件和計發(fā)辦法、組織管理和監督方式等事項作出明確的約定；企業(yè)年金方案要報勞動(dòng)保障部門(mén)備案。
截止到2006年底，有24000多家企業(yè)建立企業(yè)年金，參加年金制度的人數達到964萬(wàn)人。同時(shí)，基金規模有較快增長(cháng)。1991—2000年的10年間，全國企業(yè)年金規模不到200億元，平均每年增加不到20億元；至2007年底累計已達1300多億元。
五、立法建議
1．關(guān)于養老保險覆蓋范圍問(wèn)題。養老保險總體上分為兩部分，一部分是城鎮職工基本養老保險，一部分是農村養老保險。建議社會(huì )保險法中明確城鎮職工基本養老保險覆蓋范圍為機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個(gè)體工商戶(hù)及其職工，以及有條件的無(wú)雇工的個(gè)體工商戶(hù)、非全日制從業(yè)人員。
關(guān)于農民工養老保險問(wèn)題。這一群體目前處于不穩定狀態(tài)，隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程進(jìn)一步發(fā)展，將來(lái)一部分人穩定生活在城鎮，一部分人回農村生活，沒(méi)有必要單獨出臺農民工養老保險制度。對目前已在用人單位工作的農民工，勞動(dòng)合同法已有明確規定，即必須簽訂勞動(dòng)合同，參加社會(huì )保險，其權益是有保障的。
2．關(guān)于基本養老保險制度模式問(wèn)題。實(shí)踐證明，統賬結合的制度模式是適合中國國情的正確選擇。經(jīng)過(guò)多年的探索和改革，企業(yè)職工基本養老保險制度日趨完善，機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革也應當實(shí)行與企業(yè)制度基本相同的模式。也就是說(shuō)，將來(lái)城鎮職工基本養老保險是社會(huì )統籌加個(gè)人賬戶(hù)，農村養老保險主要以個(gè)人賬戶(hù)為主。建議社會(huì )保險法中明確城鎮職工基本養老保險的社會(huì )統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金實(shí)行分別管理，為下一步個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬積累奠定基礎。
3．關(guān)于統籌層次問(wèn)題。目前財稅體制下，各省利益的相對獨立性造成跨省調劑基金十分困難，加之社會(huì )保障信息網(wǎng)絡(luò )和管理手段滯后，全國統籌難以一步到位。建議目前以明確基本養老保險基金實(shí)行省級統籌為宜，待今后條件具備時(shí)再進(jìn)一步提高統籌層次。